配资网首《财经智库》总裁张燕冬：“十五五”破局之道

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张燕冬｜《财经智库》总裁，《财经》杂志执行主编

3月3日，中信出版集团出版的《“十五五”开局：高质量发展的内在逻辑与实践路径》新书发布会在北京举办。本书凝聚了白春礼、江小涓、蔡昉、张军扩、王一鸣、方星海、朱云来、贺克斌等多位专家学者的研究成果。新书由《财经智库》总裁、《财经》杂志执行主编张燕冬担任主编，《财经》杂志副主编王延春担任执行主编。

本书从国际局势、经济展望、产业创新、资本市场到民生制度等多个维度系统展开，试图在纷繁变量中梳理全球与中国经济演进的主线，抓住产业创新的关键动力，回应国家治理的现实命题，勾勒变局之下中国经济的总体图景。

书中既有战略层面的前瞻，也有贴近政策和科技、产业、金融等方面

以下是张燕冬为本书撰写的序言：

“十五五”时期，中国正处于世界百年未有之大变局加速演进与中国式现代化纵深推进的历史交汇点。

从国际看，地缘政治冲突、科技竞争、规则博弈、安全挑战相互叠加，世界正处于二战结束以来最为严峻动荡的地缘政治时期，“去中心化”格局正在形成，其进程难以一帆风顺；全球化呈现多节点、多规则、多元演进的相互交织、角力与协作新特征；关税博弈暗藏国际货币体系变革机遇；人工智能掀起科技革命新浪潮，大国与区域竞争日趋激烈。

从国内看，中国高质量发展步入“存量调整攻坚，增量攻破突围”的关键阶段，发展模式也从规模和速度向效率与品质转化；与此同时，科技产业合力驱动形成真实动能，产业科创力崛起态势显现，而内需潜力的释放则应强化政府治理能力的系统性提升与公共财政向民生领域倾斜。

破局之道，贵在识势明道、未雨绸缪。“十五五”开局，需要宏阔的全球视野与深刻的内省自觉，唯有构建“国际变局研判—国内动能培育—内外统筹发力”的逻辑框架，方能在复杂变局中找准方向，捕捉核心矛盾的转化机遇，并在相互交织、互为支撑的关键路径上展开：在关税战和国际货币体系的震荡中捕捉战略机遇，在人工智能的竞争中重塑力量格局，在科技创新与产业创新的深度融合中激活内生动力，在国家治理能力的制度建设中夯实民生根基。

关税战撬动国际货币体系战略契机

当今世界错综复杂，全球经济在多重冲击下呈现韧性与分化并存的特征。IMF（国际货币基金组织）预测，2026 年全球经济增速将小幅放缓，整体仍保持韧性，但风险与失衡依然并存：发达经济体财政赤字高企，美国经常账户赤字占 GDP 比重创近 20 年新高；中国等部分经济体储蓄率偏高，可能引发全球经常账户失衡与保护主义抬头；地缘政治冲突与技术脱钩风险持续扰动供应链，叠加关税政策的滞后影响，为全球贸易与投资带来长期不确定性。

同时，全球治理体系正经历前所未有的结构性调整，复杂的去中心化趋势已从理念探讨转化为现实演进，其进程充满障碍。如北京大学贾庆国教授所言，所谓“去中心化”，是指二战后以美国为首的发达国家的综合实力相对下降，由此引发其在全球治理体系中主导地位与影响力逐步弱化的历史进程，并从根本上改变着全球治理的性质、内涵和发展趋势。这种去中心化表现为全球治理主体的多元化、决策机制的扁平化与利益格局的复杂化，区域一体化组织活力呈现为：多边机制与区域合作、多边贸易和单边贸易并行发展，非国家行为体在科技、经济、环保等领域的影响力持续增强，全球治理与新型全球化向多节点、多规则、多元化演进。全球化并未终结，而是进入重构与再设计新阶段。与传统全球化侧重要素自由流动不同，新全球化更注重规则对接、利益共享与可持续发展。

去中心化并非简单的力量分散，而是全球权力结构漫长而系统性的调整。它不是抽象的概念，而是在贸易摩擦、结算安排与储备结构上，以更“看得见”的方式显现出来；它也并非短期震荡，而是通过产业链网络化、区域化等方式持续重塑全球分工，即各国在参与全球分工的同时，更加强调产业链韧性与自主可控能力。这既加剧了国际合作的复杂性，也为我国参与规则重构提供了新的战略窗口。

美国激进的单边关税政策成为最直接的催化剂。这严重冲击了全球贸易体系，引发了从IMF 到市场的担忧。更关键的是，从某种程度上讲，关税政策与美国财政赤字问题正在合力影响着美元信用的根基。其一，关税政策的武器化和反复无常，破坏了作为国际货币核心基础的稳定性和可预测性；其二，脱钩压力增大，关税加速全球供应链重构，与美元体系紧密捆绑的传统贸易网络出现松动，客观上需要新的货币结算安排与之适配；其三，当美元资产的风险与不确定性上升，各国外汇储备管理者从现实出发，必然要增持黄金等非美元资产来对冲风险。

关税冲突由此加速去美元化需求，本币结算、互换与多元储备空间被打开，人民币国际化迎来阶段性历史窗口。对中国而言，庞大的贸易规模、稳定的经济基本面与不断完善的金融市场，为人民币国际化创造了有利条件。“十五五”时期，抓住关税战引发的货币体系调整机遇，稳步推进人民币跨境支付体系建设，扩大人民币在国际贸易、投融资中的使用范围，将成为中国提升全球金融治理话语权的关键抓手。

中国人民银行原行长周小川指出美元的“两难抉择”：美国既想通过有竞争力的汇率促进制造业回流，改善贸易平衡，减轻国际责任，又希望维持美元的主导地位，并将其作为制裁工具。这一矛盾为欧元、人民币及特别提款权（SDR）、数字货币等在实际应用中替代部分美元功能创造了空间。中国证监会原副主席方星海同样认为，国际市场对美元贬值的担忧，为人民币等货币提升国际地位带来机遇，但机遇的窗口期难以预测，应适度加快人民币国际化步伐。

诚然，近期的战略机遇并非指某种货币能立刻简单取代美元，而是在去美元化过程中构建一个更具弹性、更加多元的多极货币体系。区域性货币在区域贸易协定内的结算空间将扩大，人民币在贸易融资、支付与储备中的份额也有望稳步提升；数字货币等新型支付工具的进展，或许会带来新的技术风险，但可能为跨境支付体系提供新的技术路径。这是由现实压力与结构性矛盾共同推进的系统性演进。

关税冲突打开了国际货币体系变革的机遇之门，但这并非坦途，而是一条由市场力量驱动，但受制于地缘政治和制度缺位的漫长重构之路。未来可能出现的不是单一主导体系，而是一个美元地位相对下降、多种货币及黄金和资产共同发挥作用，更为复杂而趋于弹性的去中心化格局。

人工智能竞争重塑力量格局

如果说货币博弈是在重塑全球经济血脉，那么以人工智能为焦点的科技竞争，则是在定义未来国际秩序的中枢神经与力量骨骼。全球人工智能竞争已进入“技术奇点”爆发期，主要发达国家纷纷出台国家级战略。这场竞争不仅关乎技术领先，更关乎产业主导权、规则制定权乃至国家安全的未来定义。

而人工智能作为通用技术，正在全球范围内引发新一轮生产力革命，技术突破的速度远超制度调整的能力，使得全球竞争进一步激化，并冲破以往对地缘政治、经贸关税等一系列非传统因素的评判标准框架。在这场竞争中，技术领先意味着经济优势、规则制定权和未来话语权。

在此格局中，美国更像“上游定义者”，其优势集中在原创技术、算力平台与资本市场的全栈闭环。美国凭借在基础研究、高端芯片等领域的全方位优势，力图巩固其领先地位。在技术研发层面，美国汇聚了全球顶尖的人工智能人才与科研机构，OpenAI、谷歌 DeepMind等企业成为通用大模型领域的绝对引领者，GPT-5、Gemini 2.0等新一代模型在多模态、智能体能力上实现突破性进展，持续定义着全球人工智能技术的发展方向。在算力与资本层面，美国拥有全球超 44% 的数据中心总容量，亚马逊、谷歌等科技巨头的资本支出规模遥遥领先，2024 年私营部门人工智能相关投资达1 091 亿美元，为技术迭代提供了坚实的资源支撑。在政策层面，美国秉持“产业主导、技术先行”的宽松治理理念，从奥巴马政府的《国家人工智能研究和发展战略计划》，到拜登政府的《关于安全、可靠、可信地开发和使用人工智能的行政命令》，再到 2025 年的《赢得竞赛：美国人工智能行动计划》，始终以维护全球技术领先地位为核心，通过放松国内监管、强化产业链补贴、推动“全栈式”人工智能出口等方式，构建自主可控的人工智能生态系统。同时，美国依托技术优势实施针对性的出口管制，试图通过构建“人工智能同盟”巩固技术壁垒，成为其在全球人工智能竞争中的重要策略。

相较之下，中国以“技术开源、应用落地”为核心，更像“系统应用者”，以产业链完整性推动“研发—场景—数据”的循环加速。中国在技术研发和应用落地方面展现实力，尤其是加速人工智能技术创新与产业融合，在应用场景创新等方面形成独特优势，与美国形成差异化竞争。在战略层面，从《新一代人工智能发展规划》到党的“十五五”规划建议，中国将人工智能技术研发与产业升级相结合，通过国家集成电路产业投资基金等政策工具，重点突破芯片、算法等“卡脖子”环节，推动全产业链自主可控。在产业应用层面，中国拥有海量的应用场景与丰富的实体经济数据，为人工智能技术的落地与商业化提供了天然土壤，在智能制造、智慧交通、生物医药、数字政务等领域形成了规模化应用优势，实现了“技术研发—场景应用—数据反哺”的良性循环。在科研与创新层面，追赶步伐持续加快，在大规模多任务语言理解、数学推理等基准测试中，国产大模型与美国模型的表现基本持平。在治理层面，中国秉持安全与发展并重的理念，提出《全球人工智能治理倡议》，倡导多边主义与包容性治理，在强调技术创新的同时，注重防范算法歧视、数据安全等风险，为全球人工智能治理贡献中国智慧。虽然中国在先进制程芯片、高端算力等领域仍存在短板，但凭借完整的产业链体系、强大的场景落地能力与持续的研发投入，已成为全球人工智能发展中不可忽视的核心力量。

而欧盟更像“规则塑形者”，以合规框架与市场准入机制外溢影响全球行为边界。欧盟凭借其整体市场规模和先发的规则体系，构成全球格局中的“第三极”，并以“规则先行、监管引领”为鲜明特征，试图通过构建全球领先的人工智能治理体系，弥补技术与产业层面的短板，争夺全球人工智能规则制定的主导权。作为全球首个出台综合性人工智能监管法案的地区，欧盟 2024 年 8 月正式生效的《欧盟人工智能法案》确立了风险分级分类的监管框架，凭借“布鲁塞尔效应”实现监管规则的域外效力。在政策层面，欧盟在强化监管的同时，也在积极寻求监管与创新的平衡，推出《人工智能大陆行动计划》，并提出 2 000 亿欧元投资倡议，推动本土人工智能产业发展。然而，欧盟私营部门人工智能投资规模远低于美国和中国，本土缺乏具有全球竞争力的科技巨头，内部发展差异明显，整体技术推进能力相对受限。正如迈克尔·斯宾塞所言，欧洲缺乏统一决策中心，使其在多个领域的战略推进能力明显受限。

简言之，美、中、欧的差异化发展路径，是资源禀赋、制度体系与发展诉求的集中体现。竞争是主旋律，博弈聚焦于技术主导权、产业话语权与规则制定权三大核心领域，同时也在一定程度上加剧了全球人工智能治理的碎片化，并带来产业链供应链割裂风险。若从政策哲学与治理取向观察，三者路径的差异更为鲜明：美国奉行的是技术霸权与“去监管化”的激进扩张，其核心在于加速创新、夯实基础与全球主导；中国走出的是应用驱动与“人工智能 +”的体系化融合之路，强调技术赋能经济社会全领域；欧盟则选择规则主导与技术主权并行的发展路径，力图通过制度优势塑造长期格局。

综上，美、中、欧在人工智能领域的“三足鼎立”，是一场涵盖技术、产业、规则和哲学的全方位竞争。这场竞争不仅将塑造未来全球科技秩序，也将在更深层次上重构国际经济与治理体系。

企业成为科创力核心主体

应对国际经贸与科技变局，关键在于培育能够抵御外部风险、支撑高质量发展的内生动力，挖掘增长新动能。当前，全球科技创新进入活跃期，人工智能、量子科技、生命科学等新兴技术推动产业格局深刻变革，产业科创力成为国家核心竞争力的集中体现。具体而言，国内发展的核心动能正在转向产业创新与科技创新的深度融合。这种合力所形成的产业科创力正在成为中国经济增长的重要引擎，它不仅提高了经济附加值，还创造了大量高质量就业岗位，为内需市场扩大奠定了坚实基础。

科技创新与产业创新是驱动内生动力的“真实动能”。有别于短期政策刺激带来的增长，它们源于技术突破、要素重组与产业升级的可持续发展动力，也是新质生产力的集中体现。从内在逻辑看，科技创新是源头活水，为产业发展提供技术支撑与方向引领；产业创新是应用载体，为科技创新成果提供转化场景与市场验证，二者形成“基础研究—技术攻关—成果转化—产业升级”的闭环体系。“十五五”时期，应通过强化创新机制变革，聚焦高端芯片、人工智能、生物医药等关键核心技术领域，加大研发投入力度，推动科技创新从跟跑、并跑向领跑转变；同时，以产业创新推动传统产业数智化改造，培育战略性新兴产业，构建现代化产业体系，让科技创新在产业发展的 “土壤”中生根发芽。

众所周知，中国已经完成了工业化和城镇化快速发展的阶段，进入了“质的有效提升和量的合理增长”新阶段。近年来，创新投入显著增加，创新能力明显提升，产业创新基础雄厚，已具备进一步推动科技创新和产业创新深度融合发展的坚实基础和有利条件。

首先，创新并不必然引发经济增长，只有当创新与实体经济规模结合并嵌入产业，才能促进经济发展。人们普遍认为，创新活动与经济发展有必然关系，创新越活跃，经济水平越高。然国际经验表明，创新—产业—增长的关系并非天然成立。虽然创新是产业发展内在的驱动力量，但创新不必然能顺利转化为产业创新、产业发展和经济增长。据清华大学产业发展与环境治理研究中心《国际科技创新中心指数 2024》前 100 强城市中欧美国家城市在过去 10 年创新指数与经济发展之间的关系来看，创新能力与经济增速并非正向关系。换言之，创新能力与经济发展的关系并不十分显著，只有将创新与实体经济规模结合时，创新与经济增长的关系才会较为显著。这也说明，只有科技创新和产业创新融合发展，才能取得更好的经济成效。

据《财经智库》2025 年对深圳的调研，深圳不仅在国内保持高技术制造业的领先地位，也在全球产业分工中展现出独特竞争力。只有当创新活动嵌入产业体系，形成可持续的市场化机制，创新经济才能真正成为城市发展的核心动能。深圳的特殊之处在于，创新能力与实体经济深度耦合——创新不仅发生在企业和科研机构里，还依托本土完整产业链和制造能力落地，从而带来实实在在的经济增长。

其次，鉴于科技创新与产业创新的融合，企业在国家创新体系中的角色正在升级。企业是技术创新决策、研发投入、成果转化与产业化应用主体，也是最贴近真实需求、真实场景、真实成本边界的主体。换言之，企业既是产业创新的主体，也是产业落地的主体，更是科技创新的重要力量。国家要在战略与操作层面支持企业在国家科技创新中的主体作用，为从创新源头上保障科技创新和产业创新融合打下坚实基础。同时，企业主导开展的科技创新必然会以产业发展为重要目标，这会进一步强化企业的创新主体地位，有效促进其高度融合。尤其是科技企业已成为创新主体，一批具有国际竞争力的企业脱颖而出，成为技术转化的重要载体。

重要的是，如中国科学院原院长白春礼所言，“企业不再只是‘把科学用起来’的一端，而越来越成为‘把科学做出来’的一端，甚至能够反过来影响科学问题的提出、研究范式的形成与技术路线的选择”。不可否认，企业已成为创新主体，也是创新应用的主体，然而从研发结构看，中国企业在基础研究和应用研究中还存在一些明显短板。白春礼强调，企业基础研究是科技创新与产业创新融合的基础。以往基础研究多集中于高校与科研机构，但随着科技加速与产业融合周期缩短，基础研究已成为产业竞争的“先手棋”。应将企业基础研究纳入国家战略体系，形成稳定的政策引导与长期制度安排。随着更多资源投向基础研究，产业创新力将在“十五五”期间进一步增强，助力中国在全球科技竞争中赢得主动。

科技创新是产业升级的核心引擎，产业创新则为科技转化提供场景与市场。无论是人工智能、具身智能等新兴赛道，还是传统产业在碳中和、储能等领域的转型，都离不开二者的协同共进。打破科技与产业“两张皮”的传统格局，催生科技与产业深度融合新范式， “十五五”时期的国内产业升级，不再是简单的“换赛道”或“扩规模”，而是通过双向赋能，推动经济结构优化，为中国经济注入真正的韧性与活力。

提升治理能力，夯实民生根基

科创驱动的产业升级，最终需要内需市场的支撑。内需潜力的释放，核心在于政府治理能力的提升与公共财政向民生领域倾斜，二者构成内需扩容的“双轮”，形成“治理提效—民生改善—消费提振—经济增长”的内在逻辑。

一方面，政府治理能力的提升是畅通国内大循环的制度保障。“十五五”时期，中国应通过深化服务型政府改革，优化营商环境，破除地方保护与市场分割，为生产要素自由流动扫清障碍；通过完善市场监管体系，规范市场秩序，保护消费者权益，营造安全、放心、透明、可预期的环境，增强居民消费信心。另一方面，公共财政向民生领域倾斜是扩大内需的直接抓手。通过优化财政支出结构，加大教育、医疗、养老、住房等民生领域投入，完善社会保障体系，提高居民可支配收入，减少居民预防性储蓄，让居民“能消费、敢消费、愿消费”；通过加大对农村基础设施建设和县域商业体系建设的投入，挖掘农村消费市场潜力，推动城乡消费市场协同发展。

中国经济正呈现“供强需弱”的特征，需求不足已成为制约持续增长的突出矛盾。扩大内需是“十五五”时期构建新发展格局的战略基点，关键在于提升政府治理能力与推动公共财政向民生领域倾斜。这也意味着，民生是人民幸福之基、社会和谐之本，中国在收入分配、养老保障、农民工市民化等方面仍面临诸多挑战。唯有持续改善民生，构建完善的公共服务体系、公平的市场环境与可靠的社会保障网络，才能让发展成果惠及全民，增强消费信心，提升消费能力，真正释放内需潜力。

优化收入分配是扩大消费的核心前提。中国社会科学院原副院长、学部委员蔡昉指出，中国居民可支配收入占GDP 比重仍低于发达国家水平，基尼系数长期高于 0.4 的国际参考线，城乡收入差距虽有所缩小，但仍存优化空间。促进居民收入增长、改善收入分配格局，是破解消费制约的关键。近年来，中央经济工作会议多次将扩大内需列为首要任务，通过实施增收计划、完善社保等措施着力提振消费，而如何将这些部署落到实处，是当前的重中之重。

完善社会保障体系是稳定消费预期的重要支撑。居民储蓄率偏高，部分源于居民对教育、医疗、养老等未来支出的担忧。公共财政应加大民生投入，健全社会保障，缩小公共服务差距，这是扩大内需、促进社会公平的关键。推进农民工市民化也是释放消费潜力的重要途径，通过户籍改革与公共服务均等化，使其在教育、医疗、养老等方面享有基本公共服务均等化待遇，将有效提升其消费意愿与能力。总之，通过持续改善民生，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，才能形成内需扩大与民生改善相互促进的良性循环，为经济发展奠定坚实社会基础。

与此同时，外部变局的应对与内部动力的激活，最终都离不开治理体系的现代化升级，而公共财政向民生倾斜正是提升治理能力、凝聚发展共识的核心抓手。财政作为“庶政之母”，其支出结构的调整不仅是资源配置的优化，更是政府职能从“投资主导”向“服务主导”转型的关键，是破解发展不平衡不充分问题的根本路径。

在政府治理能力提升方面，需以财税体制改革为突破口，构建“法治 + 高效 + 协同”的现代治理体系。深化分税制财政体制改革，明确中央与地方事权划分，通过预算“硬约束”倒逼政府职能转变，减少行政管理费支出，将更多财力投向公共服务领域。同时利用数字技术赋能治理升级，建立跨部门数据共享平台，破解治理堵点，让政策执行真正落地，提升治理效率与群众获得感。在财政结构优化方面，要彻底摒弃“以投资换增长”的传统思维，减少无效投资，提高民生领域投入占比，重点加大义务教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房等领域的保障力度，完善基本公共服务均等化体系，既为市场主体减负增效，又让民众共享发展成果，形成正向循环，为应对外部风险、激活内生动力筑牢最坚实的社会根基。

虽然我们已开始强调建设服务型与法治型政府，提倡“有为政府”和“有效市场”，但如何在政府治理实践中切实体现两者仍未真正破题。基础教育、医疗卫生、城市建设与管理、环境保护、资源利用、社会福利、税收、社会保障、公共财政、公共安全、社会治安等领域存在的诸多问题，都与政府自身的职能转变不到位有关，而有些问题恰恰是市场本身所难以解决的。

我们既要看清经济快速增长与发展不平衡、资源与环境约束日益突出的现状，又要正视公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾，把切实提高政府对社会公共事务进行有效、公正治理的能力摆到更加重要的位置。在完善和健全市场经济、有效配置资源，减少政府不合适的行政干预的同时，又需要国家和政府利用所占据的特殊位置对各种社会利益群体之间的利益关系进行有效调节，为所有利益群体提供保护。

进一步看，政府治理能力的提升也是释放内需潜力的制度保障。“十五五”时期，中国应着力破除地方保护和市场分割，打通阻碍生产要素自由流动的卡点堵点，为内需市场的扩容提质扫清体制机制障碍。通过深化政府自身改革，优化营商环境，降低制度性交易成本，激发市场主体活力，促进投资与消费的良性互动。同时，政府应加强对消费市场的规范引导，完善质量标准体系与消费者权益保护机制，营造安全、放心、便捷的消费环境，增强居民消费信心。在公共服务领域，政府应通过优化治理流程、创新服务模式，提升公共服务的供给质量与效率，满足居民日益增长的需求，带动相关服务消费增长。

内需潜力的充分释放，要求将提升政府治理效能与优化民生保障作为扩大内需的关键点。因此，公共财政向民生领域倾斜是扩大内需的重要支撑。中国应该实施更加积极的财政政策，持续优化公共支出结构，将更多财政资源投向民生保障领域。通过完善收入分配制度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，加大转移支付力度，扩大中等收入群体规模，增强居民消费能力。在教育、医疗、养老、住房等

民生重点领域，逐步提高城乡居民基础养老金，健全多层次医疗保障体系，推进普惠性学前教育发展等，减少居民预防性储蓄，释放消费潜力。更为重要的是，当公共财政更多惠及民生时，经济发展的包容性和可持续性将得到增强，形成经济增长与民生改善的良性循环。

结论：在变局中奠基确定性未来

“十五五”时期，世界进入“规则重塑+ 技术迭代”双重变革期，国内则面临“存量调整 + 增量突破”的深度转型。破局绝非简单的政策延续或规模扩张，而要在内外变局的关键矛盾上发力，以“重塑外部关系、驱动内生动力”为主线，实现从适应到参与变局的跨越。

道路绝非坦途，必将面临国际规则博弈、关键技术攻关、国内转型阵痛等多重挑战。这是一场涉及外部格局、技术权力、产业生态与治理根基的系统性变革：全球货币体系重塑与人民币国际化为产业升级拓展外部空间，人工智能竞争为货币体系演进提供技术支撑，产研融合为治理升级奠定经济基础，治理与财政转型为破局筑牢民生底线。其目标指向一个国家如何在风浪中保持定力，在变局中开创道路的根本能力。未来5 年的战略选择，将很大程度上重塑中国与世界的关系。